Análisis jurídico sobre la ilegalidad del bloqueo impuesto a Cuba por los Estados Unidos
Elaborado por un equipo de especialistas de la Dirección Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores de Cuba*
Marco legislativo del bloqueo vs. Cuba
El bloqueo contra Cuba fue impuesto por el Gobierno de los EE.UU. el 3 de febrero de 1962 a través de la Proclama 3447. Mediante esta decisión presidencial, amparada en las facultades que la sección 620 (a) de la Ley de Asistencia Exterior de 1961 concedía al Presidente de los EE.UU., se estableció el embargo total a todo comercio entre los EE.UU. y Cuba, si bien ya desde 1959 ese país venía aplicando medidas económicas contra la joven Revolución cubana.
De conformidad con estos preceptos el Presidente ordenó al Secretario del Tesoro promulgar todas las medidas y regulaciones que fuesen necesarias para hacer efectiva la prohibición de importaciones a los EE.UU. de todos los productos de origen cubano y todos los importados desde o a través de Cuba. Al mismo tiempo, ordenó al Secretario de Comercio a que diera continuidad y reforzara las medidas de prohibición de todas las exportaciones de los EE.UU. hacia Cuba.
Entre las primeras normas que se aprobaron para ejecutar lo anterior se encuentran las Regulaciones para las Importaciones Cubanas de 1962. Semanas después estas disposiciones fueron enmendadas por la Ley de Comercio con el Enemigo. Otro grupo de normativas fue adoptado en 1963 bajo el nombre de Regulaciones para el Control de los Activos Cubanos, entre ellas la prohibición impuesta a los ciudadanos estadounidenses de viajar a Cuba.
En virtud de las prerrogativas de que goza el Presidente en materia de política exterior y la amplia facultad discrecional que concede la Ley de Comercio con el Enemigo al Ejecutivo estadounidense, las sucesivas administraciones modificaron y aprobaron nuevas regulaciones para arreciar el bloqueo.
En 1992 fue aprobado por el Congreso norteamericano un nuevo y sustancial incremento a la compleja madeja de sanciones que comprende el bloqueo: la Ley para la Democracia Cubana o Ley Torricelli, que con el mismo objetivo de las regulaciones anteriores, tiene por objetivo el aislamiento político y económico de Cuba. Esta ley justificaba la política de bloqueo ya no con argumentos relacionados a la seguridad nacional. Los nuevos pretextos para sustentar semejante andamiaje legislativo se vinculaban a la llamada “violación de los derechos humanos y la falta de democracia en nuestro país”.
Si bien no es un elemento nuevo en el bloqueo, en el caso de esta legislación resalta su carácter eminentemente extraterritorial, el cual se aprecia claramente en el contenido de las secciones sobre la cooperación internacional y sobre sanciones, incluyendo aquellas previstas para las compañías subsidiarias extranjeras o afiliadas a empresas estadounidenses que comercien con Cuba, aún cuando radiquen en terceros Estados y operen bajo el ordenamiento jurídico de dichos Estados.
Otra de las disposiciones de marcado carácter extraterritorial, es aquella que prohíbe a los buques procedentes de Cuba o que se dirijan a Cuba, que lleven carga o no en tales travesías, tocar puertos estadounidenses en un plazo de 180 días, a menos que tengan una licencia del Departamento del Tesoro de los EE.UU. Se trata de una intromisión en los asuntos internos de los Estados al pretender regular las relaciones comerciales de terceros Estados para alcanzar las metas políticas de Washington.
Cuatro años más tarde, en 1996, quedó promulgada la Ley para la Libertad y la Solidaridad Democrática Cubana, conocida como Ley Helms-Burton. Esta ley codificó todas las normas, regulaciones, leyes y órdenes presidenciales adoptadas desde 1962 con relación al bloqueo económico financiero y comercial impuesto a Cuba, sin importar su jerarquía normativa. De esta forma toda la legislación en materia de bloqueo era elevada a rango de ley y las facultades que le habían sido encomendadas al Presidente de los EE.UU. en la Ley de Ayuda Exterior para enmendar o dejar sin efecto todas las disposiciones legislativas referidas al bloqueo, pasaban ahora al Congreso.
Otro engendro legislativo que ha venido a complementar y ampliar el bloqueo norteamericano contra Cuba y en especial a obstaculizar el desarrollo armónico de las relaciones marcarías y de patentes y los derechos de la propiedad intelectual, es la Sección 211 de la Ley Ómnibus de Asignaciones Presupuestarias de 1999 de los EE.UU. Introducida como enmienda el 21 de octubre de 1998, esta legislación es parte de una maniobra de los sectores más reaccionarios de la ultraderecha anticubana para que no sean reconocidos en los EE.UU. los derechos sobre marcas y nombres comerciales relacionados con intereses cubanos. Esta nueva maniobra contra nuestro país ha sido promovida por la empresa Bacardí asociada a los líderes conservadores anticubanos de Miami para usurpar la afamada y notoria marca de ron cubano “Havana Club”.
La Sección 211, basada también en el cuestionamiento del proceso nacionalizador cubano, es incompatible con el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual (ADPIC) pues impide el acceso a los tribunales de los Estados Unidos, a los titulares de marcas comerciales y sus sucesores, para hacer valer sus derechos.
Esta Sección viola también los principios básicos de la OMC como son el Trato Nacional y el Trato de Nación más Favorecida, estipulados en el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC), en sus artículos 3 y 4.
Elementos que tipifican la ilegalidad del bloqueo
Tal como lo define el Derecho Internacional y la propia legislación norteamericana el “embargo” consiste en una orden o proclama, emitida por un Estado en tiempo de guerra, en virtud de la cual son colocados los buques mercantes extranjeros y sus cargamentos, y excepcionalmente otras propiedades extranjeras, bajo el control del Estado, sin destinarlos a ningún uso en su provecho. Cuba, desde 1962, ha sido víctima de las formas más insólitas de embargo.
Las acciones que se ejercen contra Cuba como parte de esta política aislacionista trasciende, como puede apreciarse a través de los ejemplos que este informe contiene, la definición de “embargo”. En este caso se impide que Cuba, por diferentes vías, desarrolle vínculos económicos, comerciales y financieros con terceros; se persigue con ello la rendición del Estado asediado, por la fuerza o por el hambre.
Sin embargo el marco legislativo estadounidense que sustenta jurídicamente el bloqueo contra Cuba insiste en denominar como “embargo” a esta sanción unilateral, aplicando a Cuba en tiempo de paz, medidas de tiempo de guerra.
No ha existido norma del ordenamiento internacional que refrende el bloqueo en tiempo de paz. Desde 1909, en la Conferencia Naval de Londres, quedó definido como principio del derecho internacional que el “bloqueo es un acto de guerra” y sobre esta base, su empleo es posible únicamente entre los beligerantes.
La propia Ley de Comercio con el Enemigo, permite al Presidente imponer medidas de emergencia económica pero solo durante tiempo de guerra o ante la existencia de una amenaza a los intereses de seguridad nacional.
Cuba no representa ni ha representado una amenaza para la seguridad nacional de los EE.UU., y tampoco existen argumentos que sustenten la prolongación de una situación de emergencia nacional; todo ello corrobora, aun más, el carácter ilegal de las medidas de coacción y de la agresión económica contra nuestro país.
Varios instrumentos regionales y multilaterales condenan estos actos como contrarios a la paz y a la seguridad de la humanidad:
· La política de bloqueo califica como crimen internacional de genocidio, conforme a lo definido en la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 9 de diciembre de 1948.
· La Carta de la Organización de Estados Americanos (OEA) considera la agresión económica como un delito.
El bloqueo contra Cuba viola los derechos humanos del pueblo de Cuba y como consecuencia de semejante violación ejercida por más de cuatro décadas ha causado serios daños materiales y morales a la economía y a la sociedad cubanas, actos ilícitos por los cuales el Gobierno de los EE.UU. es responsable ante los tribunales de Cuba y ante la jurisdicción internacional.
La promulgación de la Ley Helms-Burton, es la continuidad de una política agresiva reiterada que los Estados Unidos han impuesto en el ámbito internacional y que prácticamente viola todas las áreas del Derecho Internacional y de los principios que rigen las relaciones internacionales.
EL bloqueo emprendido para exterminar la Revolución cubana y a su pueblo, como sanción unilateral de marcado carácter extraterritorial, contraviene los siguientes principios y derechos fundamentales del Derecho internacional:
-Principio de igualdad soberana
El principio de igualdad soberana, se halla definido y es aceptado universalmente desde el Congreso de Westfalia de 1648. Está compuesto por dos importantes elementos: la soberanía de los Estados y la igualdad jurídica de los mismos. La soberanía es la potestad de un Estado que se expresa a través del derecho a decidir libremente los asuntos internos y externos del mismo sin infringir los derechos de otros Estados ni el Derecho Internacional Público. La igualdad jurídica es el derecho de todo Estado de ser considerado como igual ante cualquier otro Estado en lo relativo a los derechos inherentes a su soberanía, ya que los Estados soberanos son jurídicamente iguales entre sí, sin subordinación de uno a otro. La desigualdad económica, física o de otro orden entre los Estados no tiene por qué implicar la desigualdad jurídica.
Este principio se encuentra refrendado en el artículo 2 inciso 1 de la Carta de la ONU que establece lo siguiente: “La organización está basada en el principio de la igualdad soberana de todos sus miembros”. Y el artículo 78 de la propia Carta estipula que “las relaciones entre los territorios que hayan adquirido la calidad de miembros de Naciones Unidas se basarán en el respeto al principio de la igualdad soberana”.
Todo lo expuesto anteriormente, se complementa con la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la Declaración de Principios del Derecho Internacional que rigen las Relaciones de Amistad y Cooperación entre los Estados, la cual establece lo siguiente: “Todos los Estados gozan de igualdad soberana. Tienen iguales derechos e iguales deberes y son por igual miembros de la Comunidad Internacional, pese a las diferencias de orden económico, social, político o de otra índole.”
-Principio de no intervención
El principio de la igualdad soberana guarda estrecha relación con el principio de no intervención a la que hace mención la referida Resolución 2625 (XXV) al plantear que “Ningún Estado puede aplicar o fomentar el uso de medidas económicas, políticas o de cualquier otra índole para coaccionar a otro Estado con el fin de lograr que subordine el ejercicio de sus derechos nacionales y obtener de él ventajas de cualquier orden. Todo Estado tiene el derecho inalienable a elegir su sistema político, económico, social y cultural, sin injerencia en ninguna forma por parte de ningún Estado”.
-Principio de la Independencia
Con la soberanía marcha también el principio de la independencia, que refrenda la facultad de los Estados de decidir con autonomía acerca de sus asuntos internos y externos en el marco del Derecho Internacional Público, incluyendo las relaciones de orden interno y relaciones de orden internacional dentro de la que se incluye el derecho del libre comercio con los demás Estados.
- Derecho a la nacionalización
La Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados, en su artículo 2.2 inciso c) refrenda que “Todo Estado tiene derecho de nacionalizar, expropiar o transferir la propiedad de bienes extranjeros, en cuyo caso, el Estado que adopte esas medidas deberá pagar una compensación apropiada, teniendo en cuenta sus leyes y reglamentos aplicables y todas las circunstancias que el Estado considere pertinente. En cualquier caso en que la competencia sea motivo de controversia, esta será resuelta conforme a ley nacional del Estado que nacionaliza y por sus tribunales, a menos que todos los Estados interesados, acuerden libre y mutuamente que se recurra a otros medios pacíficos sobre la base de la igualdad soberana de los Estados y de acuerdo con el principio de libre elección de los medios”.
Ilegalidad de la Ley Helms-Burton
Ley Helms-Burton entró en vigor el 12 de marzo de 1996, cuando el Presidente de los Estados Unidos William J. Clinton cedió ante los presiones e intereses de los sectores más conservadores y ultraderechistas del espectro político estadounidense y de la población de origen cubano en la Florida.
Los Títulos I y II de la Ley Helms-Burton comprenden numerosas restricciones y estímulos para supuestamente promover “la democracia” en Cuba. Esta legislación muestra abiertamente el injerencismo del gobierno de los EE.UU. para propiciar la subversión y el terrorismo en Cuba.
A continuación analizaremos algunas disposiciones cuyos efectos jurídicos constituyen denotadas violaciones al derecho internacional y al propio ordenamiento de los EE.UU.
1) Prohibición a la financiación indirecta en Cuba por entidades estadounidenses y sus subsidiarias.
En relación con esta medida, el texto de la ley viola el principio de la libertad de financiamiento e inversión y aquel que plantea la subordinación de compañías subsidiarias a las leyes del país residente. es contrario además al espíritu del GATT y del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica. Ambos principios aparecen también regulados en el ordenamiento jurídico de los EE.UU.
2) Suspensión de fondos a instituciones financieras internacionales que extiendan fondos a Cuba.
Estas disposiciones contenidas en la sección 104 de la ley constituyen una violación a las normas del FMI, del Banco Mundial, de la Asociación Internacional de Desarrollo y de la Corporación Financiera Internacional. Contraviene la Convención de Establecimiento de la Agencia de Garantía a la Inversión Multilateral y la Convención de Establecimiento del Banco Interamericano de Desarrollo.
En sentido general todas las normas indicadas prohíben las restricciones, controles o moratorias de cualquier naturaleza contra sus acciones o propiedades.
3) Prohibiciones sobre el comercio
La Ley Helms-Burton viola las normas y los principios que rigen el comercio internacional al prohibir:
-la importación en los EE.UU de productos provenientes de Cuba;
-las exportaciones de productos estadounidenses hacia Cuba;
-las relaciones comerciales entre Cuba y las empresas que tengan su casa matriz o una subsidiaria en los EE.UU.
Estas disposiciones violan el GATT (artículos I, XI, XIII). En relación con lo anterior, EE.UU. ha alegado una vez más su argumento basado en la seguridad nacional para justificar estas medidas y demostrar que no viola este instrumento multilateral, lo cual resulta insostenible.
Estas prohibiciones y restricciones constituyen un acto evidente de represalia contra aquellos países que mantienen relaciones comerciales con Cuba y una violación a la libertad de comercio como principio del Derecho Internacional.
4) Se concede recurso civil en tribunales de los EE.UU. contra nacionales de terceros por “traficar”[1] con las propiedades nacionalizadas.
El título III de la ley en cuestión, parte por desconocer el derecho a nacionalizar de los Estados reconocido en el Derecho Internacional y rechaza la legitimidad de las nacionalizaciones efectuadas en nuestro país.
Al prohibir el comercio con Cuba, EE.UU. eliminó la única posibilidad que el gobierno revolucionario poseía para compensar a los ciudadanos estadounidenses tras la expropiación de sus propiedades, tal como se estableció en la ley 851 del 6 de julio de 1960 y como se ha efectuado con otros nacionales extranjeros, compensados a través de convenios internacionales llamados Acuerdos Globales de Compensación (Lump Sum Agreements), práctica internacional bien consolidada para el momento.
En un hecho sin precedentes en la historia constitucional de los EE.UU., el Congreso ha asumido funciones judiciales para decretar unilateralmente que las expropiaciones cubanas fueron ilegales sobre la base de que las propiedades en controversia “fueron robadas” y por tanto reconoce como vigente el derecho de los titulares que continúan siendo, en su criterio, aquellos ciudadanos estadounidenses al momento de la expropiación o aquellos cubanos que abandonaron Cuba y adquirieron la ciudadanía posteriormente.
Aún cuando estas propiedades fueron nacionalizadas sobre la base jurídica que permite la propia soberanía del estado cubano y su Constitución, el derecho de los pueblos a la autodeterminación, consagrado en la Carta de la ONU como norma o principio de ius cogens, la práctica internacional que tuvo lugar durante 1945 y 1974, y la Carta de los derechos y deberes Económicos de los Estados de 1974, el órgano legislativo de los EE.UU., ignorando una Nota del 12 de junio de 1959 del Ejecutivo estadounidense a Cuba donde se reconoce como válido el derecho de expropiar que tienen los Estados, califica este proceso como un acto ilícito y exige, de ser aplicado dicho título, responsabilidad civil ante sus tribunales federales a aquellos que “trafiquen” con dichas propiedades.
Si se toma en cuenta que los actos que se pretenden sancionar tuvieron lugar o tienen lugar en territorio cubano, que los bienes objeto del supuesto “tráfico” fueron debidamente nacionalizados, la falta de conexión entre el extranjero que se pretende demandar y el territorio de los EE.UU, y el rechazo de la comunidad internacional a dicho texto, podría afirmarse entonces que la promulgación de esta ley extraterritorial no tiene sustento de conformidad con el derecho estadounidense e internacional.
Por otra parte los tribunales de los EE.UU. no tienen competencia para conocer de estas reclamaciones:
Respecto a los procesos nacionalizadores, un principio básico para el desarrollo de las relaciones comerciales internacionales, exige que los otros Estados acepten la Ley del Estado donde se hallen los bienes en controversia. El Congreso de los EE.UU y la Corte Suprema de ese país han rechazado la posibilidad de que los antiguos propietarios de bienes nacionalizados entablen acciones en sus tribunales a menos que ese bien fuese llevado a territorio de los EE.UU.
Aun ante este supuesto, el derecho estadounidense establece que estas demandas podrían entablarse ante los tribunales solo si el reclamante fuera ciudadano de los EE.UU. al momento de la nacionalización y dicha nacionalización violara el Derecho Internacional y a consecuencia de ello se causasen daños a los ciudadanos extranjeros.
Los preceptos del Título III violan el principio de la nacionalidad de los reclamantes en los procesos de nacionalización. Bajo este principio el derecho estadounidense plantea que la elegibilidad para la compensación requiere la nacionalidad estadounidense en el momento de la pérdida o daño. Por lo tanto no puede sustentarse la reclamación en tribunales de los EE.UU. de aquellos cubanos que adquirieron la ciudadanía estadounidense, posterior al momento en que fueron nacionalizadas sus propiedades.
Este hecho pretende incluir, junto a aquellos ciudadanos estadounidenses que fueron expropiados por vía de la nacionalización, a aquellos cubanos malversadores, colaboradores y asesinos de la dictadura batistiana, a los cuales les fueron confiscadas sus propiedades o, incluso, las abandonaron.
Pretender la compensación para quienes emigraron a los EE.UU., y adquirieron con posterioridad la ciudadanía de este país, es una práctica contraria al derecho internacional y a la propia legislación estadounidense en materia de reclamaciones extranjeras.
Incluso, el Comité Jurídico Interamericano de la Organización de los Estados Americanos, en opinión unánime del 23 de agosto de 1996, analizando estos preceptos y en virtud de las normas referidas a la protección diplomática y a la responsabilidad de los Estados, consideró que “los fundamentos y la eventual aplicación de dicha ley no guardan conformidad con el Derecho Internacional.”
5) Se prohíbe la aplicación de la doctrina del Acto de Estado
La Ley Helms-Burton dispone que ningún tribunal federal de los EE.UU. podrá invocar la doctrina del Acto de Estado y por consiguiente no se abstendrá de pronunciar una determinación sobre el fondo de una acción emprendida de conformidad con la reclamación de las propiedades “confiscadas”.
Una formulación de esta doctrina se halla en Peter Sabbatino vs. Banco Nacional de Cuba con fecha 23 de marzo de 1964[2], sentencia a través de la cual la Corte Suprema de los EE.UU. consideraba la expropiación llevada a cabo por el gobierno de Cuba. En el fallo se sostiene que: “A pesar de lo gravoso que pueda ser para la norma pública de este país y los Estados que lo integran una expropiación de esta índole, llegamos a la conclusión de que mejor se sirve el interés nacional como al progreso hacia la finalidad de que rija el Derecho Internacional entre las naciones, manteniendo intacta la doctrina del Acto de Estado para que en este caso reine su aplicación”.
Sin embargo, tras la fuerte reacción en los medios norteamericanos más contrarios a la Revolución cubana, los efectos de esta sentencia, que legitimaba la expropiación realizada por el gobierno de Cuba, resultó anulado por la enmienda Hickenlooper que se incorporó a la Ley de Ayuda Extranjera aprobada el 7 de octubre de 1966, según la cual “ningún Tribunal de los Estados Unidos puede abstenerse, invocando el Acto de Estado, de pronunciarse sobre el fondo de una acción”.
Esta disposición deja abierta la vía judicial para los reclamantes que contarán, desde el momento en que sea aplicado el Título III, con la garantía de obtener fallos favorables y millonarios tras cuestionarse, la validez de las nacionalizaciones cubanas. Se promueve así, una práctica judicial contraria a una doctrina arraigada en la jurisprudencia estadounidense.
6) Se prohíbe la entrada a EE.UU. de extranjeros vinculados a las propiedades nacionalizadas
El título IV declara como excluibles para obtener una visa de entrada a los Estados Unidos a aquellos extranjeros y sus familiares que “trafiquen” con propiedades nacionalizadas. Los argumentos que sirven para justificar esta prohibición nunca antes habían sido esgrimidos en las leyes y regulaciones estadounidenses que han excluido a diferentes categorías de extranjeros desde el siglo XIX, bien por causas de enfermedad o discapacidad, devenir una carga para la sociedad estadounidense, cometer determinados delitos o garantizar la seguridad nacional.
Medidas como estas, que impiden el libre movimiento de personas, son violatorias de disposiciones del GATT , el GATS y del Capítulo 16 (artículo 1601) del TLC.
El título IV se opone también a lo dispuesto en varios tratados bilaterales suscritos por los EE.UU con más de 61 Estados. En estos convenios las partes contratantes se obligan a permitir la entrada de sus nacionales en sus territorios para desarrollar el comercio o las inversiones. Como ha expresado la Corte Suprema de los EE.UU. “un acto del Congreso no puede ser nunca interpretado como violatorio de la Ley de las naciones si alguna otra interpretación fuera posible.”
Normativas como las del título IV, laceran el ejercicio de los derechos humanos y atentan contra el principio pacta sun servanda del Derecho Internacional.
Conclusiones
El andamiaje legal del bloqueo representa una flagrante violación al ejercicio de los derechos humanos del pueblo de Cuba, de ciudadanos de terceros países y de los propios ciudadanos norteamericanos. Sus disposiciones son también violatorias incluso del derecho estadounidense y como ha sido denunciado, de los principios fundamentales, leyes y costumbres que conforman el Derecho Internacional que se refieren a las relaciones políticas, económicas, comerciales y financieras entre los Estados.
Esta política de agresión económica de los EE.UU contra Cuba desde 1959, ha pretendido socavar la soberanía de nuestro país y de otros Estados miembros de las Naciones Unidas. Mediante la utilización de diferentes pretextos el gobierno de los Estados Unidos ha pretendido, a través del genocidio más cruel, aislar y derrocar a la Revolución cubana e imponer un gobierno que permita la recolonización de Cuba.
El entramado de órdenes, regulaciones y leyes de todo tipo que conforman el bloqueo son rechazadas y denunciadas por amplios sectores de la comunidad internacional como una aberración jurídica y una afrenta a la soberanía y la independencia cubanas.
Frente a todas estas agresiones, el gobierno de Cuba exhorta a condenar de manera enérgica esta política irracional, sustentada en leyes de marcado carácter extraterritorial, injerencista y unilateral.
